Pada tahun 1950 arah kebijakan kolonial belanda sudah dikatakan berubah dari tahun sebelumnya karena para ahli hukum kita mulai belajar di negara belanda itu sendiri, itupun berbagai cara dilakukan oleh bangsa belanda
untuk menarik ahli-ahli hukum indonesia agar mau menambah ilmu pengetahuan di negara belanda walaupun dengan secara halus dan lain sebagainya, karena politik belanda sebelumnya datang ke Indonesia bukan untuk menjajah namun belanda datang ke Indonesia adalah untuk berdagang, namun pada tahun 1602 terjadi persaingan dagang antara Inggris, perancis dan jepang tapi karena belanda duluan yang menjajah di indonesia maka belandalah menerobos ke dalaam sistem tatanan hidup bermasyarakat. Sehingga VOC yang pada mulanya sebagai serikat dagang akhirnya bermaksud untuk yang lainnya, diantara tugas VOC itu ialah :
- Mengurus anak – anak negeri
Untuk itu belanda membuat KUHD yang kita kenal dengan WvK (Wet boek van Kopenhandle). WvK dibentuk tidak lain adalah untuk kepentingan dagang di indonesia, maka politik dagang yang muncul berubah menjadi politik etik, karena:
- Balas jasa bertujuan agar dapat mengeruk keuntungan belanda membuat bangunan untuk bumiputra sebagai uang pelicin.
- Karena dilihat dari segi politik hukum. Dengan demikian pula dapat kita lihat untuk melancarkan program – program kolonial maka tahun 1929 dibuatlah adat recht oleh Van vollen Hoven. Sedangkan pada tahun 1931 dibuat KUHP berlaku untuk orang eropa daratan, tahun 1938 dibuat KUHP untuk orang belanda sedangkan tahun 1948 dibuat KUHP untuk orang indonesia.
- Kalau kita hubungkan Domein verklaring dengan UUD 1945 pasal 33 ayat 3 dan peraturan menteri agraria no. 5 tahun 1999 menjelaskan :
- Pelepasan hak atas tanah, UU no. 20 /1961
- Penyerahan hak atas tanah, Keppres no. 55 / 1963
- Pencabutan hak atas tanah, pasal 18 UUPA sedangkan untuk tanah tanah rakyat yang dikuasai oleh pemerintah harus di HGUkan dan tanah – tanah tersebut bisa dikembalikan kepada rakyat berdasarkan pasal 33 ayat 3 UUD 1945.
- Pembentukan Hukum Tanah Nasional
Hukum Agraria dalam UU No. 5 Tahun 1960 tentang Pengaturan Dasar Pokok Pokok Agraria (UUPA) digunakan dalam arti yang sangat luas. Walaupun tidak dinyatakan dengan tegas, tetapi dari apa yang tercantum dalam konsiderannya, pasal-pasal dan penjelasannya dapatlah disimpulkan bahwa pengertian agraria meliputi bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya. Dalam batas-batas seperti yang ditentukan dalam Pasal 48, bahkan meliputi juga ruang angkasa.
Dalam pemakaian sebutan agraria dalam arti yang demikian luasnya, maka dalam pengertian UUPA Hukum Agraria bukan hanya merupakan satu perangkat bidang hukum. Hukum agraria merupakan suatu kelompok berbagai bidang hukum yang masing-masing mengatur hak-hakatas sumber-sumber daya alam tertentu.
Hukum tanah bukanlah mengatur tanah dalam segala aspeknya. Ia hanya mengatur salah satu aspek yuridis yang disebut hak-hak penguasaan atas tanah dapat disusun menjadi satu kesatuan yang merupakan satu sistem yang disebut hukum tanah. Ketentuanketentuan hukum tanah itu pun dapat dipelajari dengan menggunakan suatu sistematika yang khas dan masuk akal.
Menurut Lichfield bahwa bagi seorang sarjana hukum, tanah merupakan suatu yang nyata yaitu berupa permukaan fisik bumi serta apa yang ada di atasnya, buatan manusia yang disebut “Fixtures”. Biarpun demikian perhatian kita lebih tertarik pada pemilikan dan penguasaan tanah serta perkembangannya. Objek perhatian hukumnya bukan tenahnya melainkan hak-hak dan kewajiban-kewajiban yang berkenaan dengan tanah yang dimiliki dan dikuasai dalam berbagai bentuknya, meliputi kerangka hukum dan institusionalnya, pemindahan serta pengawasannya oleh masyarakat. Yang dimaksud dengan hukum tanah adalah keseluruhan dari peraturanperaturan hukum yang mengatur hak dan kewajiban yang bersumber pada hak perseorangan dan badan hukum mengenai tanah yang dikuasainya atau dimilikinya. Untuk diketahui bahwa hukumnya dapat ditemukan pada Pasal 4 ayat 1 UUPA. Dalam Pasal 4 ayat 1 UUPA, ditentukan :
“Atas dasar hak menguasai dari negara sebagai yang dimaksud dalam Pasal 2 ditentukan bahwa adanya macam-macam hak atas permukaan bumi, yang disebut tanah yang dapat diberikan kepada dan dipunyai oleh orang-orang lain serta badan hukum”.
Tanah diberikan kepada dan dipunyai oleh orang dengan hak-hak yang disediakan oleh UUPA adalah untuk digunakan atau dimanfaatkan. Diberikan dan dipunyainya tanah dengan hak-hak
tersebut tidak akan bermakna, jika penggunaannya terbatas hanya pada tanah sebagai permukaan bumi saja. untuk keperluankeperluan
apapun tidak bisa tidak, pasti diperlukan juga penggunaan sebagian tubuh bumi yang di bawahnya dan air serta ruang angkasa yang ada di atasnya. Oleh karena itu, bahwa hakhak atas tanah bukan hanya memberikan wewenang untuk mempergunakan sebagian tertentu permukaan bumi yang bersangkutan yang disebut tanah tetapi juga tubuh buni yang ada di bawahnya dan air serta ruang yang ada di atasnya.
Dengan demikian makna yang dipunyai dengan hak atas tanah itu adalah tanahnya, dalam arti sebagian tertentu dari permukaan bumi. Tetapi memang menggunakan yang bersumber pada hak tersebut diperluas hingga meliputi juga penggunaan sebagian tubuh bumi yang ada di bawah tanah air serta ruang yang ada di atasnya. Tubuh bumi dan air serta ruang yang dimaksudkan itu bukan kepunyaan pemegang hak atas tanah yang bersangkutan. Ia hanya dinyatakan dalam Pasal 4 ayat (2) dengan katakata : sekedar diperlukan untuk
kepentingan yang langsung berhubungan dengan penggunaan tanah itu, dalam batas-batas menurut undangundang pokok agraria dan peraturan-peratura lain yang lebih tinggi.
Konsep dan pokok aturan hukum agraria yang termuat dalam UUPA merupakan produk hukum dan cerminan kebijakan pemerintahan saat itu, yakni orde lama. UUPA ditujukan guna pembaruan hukum agraria saat itu, namun belum cukup waktu dan terlaksana apa yang diprogramkan, kepemimpinan negara berpindah pada rezim orde baru yang memiliki pola kepemimpinan yang berbeda. Sebagaimana diketahui masa orde baru adalah masa pertumbuhan sehingga seluruh kebijakan sangat propertumbuhan. Meskipun banyak kebijakan pembangunan dan pelaksanaannya yang berbeda dengan semangat UUPA namun dengan berbagai tafsiran disediakan perangkat peraturan pelaksana UUPA yang memungkinkan pemerintah orde baru menjalankan kebijakannya di bidang pertanahan, yang sangat pro pemodal dengan segala akibatnya terhadap masyarakat banyak.[1]
Hukum agraria nasional kemudian mengalami perubahan seiring peralihan kepempinan negara pada orde reformasi. Tampak ada tekad untuk mengadakan perombakan yang mendasar pada kebijakan nasional di bidang ekonomi. Selain UUPA dan berbagai peraturan perundang-undangan baik yang setingkat (undang-undang) maupun peraturan perundang-undangan yang lebih rendah (peraturan pemerintah, keputusan/peraturan presiden, keputusan/peraturan menteri), pengaturan dan kebijakan di bidang agraria juga didukung oleh beberapa Ketetapan MPR, seperti TAP MPR No.XV/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah; Pengaturan, Pembagian, dan Pemanfaatan Sumber Daya Nasional yang Berkeadilan; Serta Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia dan TAP MPR No.IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam.
Konsepsi Hukum Tanah Nasional dan ketentuan-ketentuan dalam UUPA telah menjadi dasar pijak pembangunan Nasional selama kurun waktu hampir setengah abad. Berbagai peraturan perundang-undangan baik berbentuk undangundang, maupun peraturan pelaksanaannya dalam pertimbangan hukumnya merujuk kepada UUPA sebagai dasar hukum tanah nasional. Undang-undang terkait agraria seperti kehutanan, pertambangan, sumber daya alam, sumber daya air, dan penataan ruang menjadikan dasar-dasar hukum dalam UUPA sebagai suatu pertimbangan hukum di dalam aturan-aturan undang-undang tersebut.
Hal ini menunjukkan bahwa posisi hukum tanah nasional sangat signifikan dan terkait dengan kepentingan antar dan berbagai sektor dan bidang hukum lainnya. Namun demikian fakta menunjukkan bahwa ada ketidakharmonisan dan ketidaksinkronan dalam berbagai peraturan perundangan di bidang hukum agraria khususnya dan yang terkait dengan agraria lainnya. Harmonisasi terkait dengan harmonis dan selarasnya (tidak bertentangannya) suatu peraturan perundang-undangan yang secara horizontal memiliki tingkat hirarkhi yang sama, sementara sinkronisasi mengarah pada hubungan vertikal antara satu peraturan perundangan dengan peraturan perundangan yang lain yang lebih tinggi atau lebih rendah tingkatanya dalam hirarkhi peraturan perundangundangan.
Selain perangkat peraturan perundang-undangan di bidang hukum agraria yang saling bertentangan dan tumpang tindih, berbagai persoalan terkait tanah dalam pengelolaan berbagai sumber daya agraria yang berlangsung selama ini telah menimbulkan penurunan kualitas lingkungan, ketimpangan struktur. penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatannya serta menimbulkan berbagai konflik. Persoalan keadilan, kemanfaatan dan kepastian hukum menjadi suatu unsur yang tidak tercapai dalam berbagai kebijakan pertanahan, sehingga menimbulkan berbagai konflik dan menjauhkan masyarakat dari rasa keadilan. Kondisi ini kemudian memunculkan suatu komitmen politik dari parawakil rakyat sehingga setelah melalui tahapan yang panjang, berliku dan beragam ditetapkanlan suatu ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat mengenai pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam. Kebijakan nasional yang dikeluarkan oleh MPR dengan TAP MPR No.IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam inilah kemudian menjadi tonggak awal adanya pembaruan hukum agraria sebagai bagian dari pembaruan agraria secara keseluruhan.
Beberapa catatan penting dalam TAP MPR No.IX/MPR/2001 terkait dengan pembangunan hukum agraria nasional yakni:
- Adanya fakta bahwa yuridis bahwa peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pengelolaan sumber daya agraria dan sumber daya alam saling tumpang tindih dan bertentangan.[2]
- TAP MPR No.IX/MPR/2001 ini ditujukan sebagai landasan peraturan perundang-undangan mengenai pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam.[3]
- Pembaruan agraria mencakup suatu proses yang berkesinambungan berkenaan dengan penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan sumber daya agraria, dilaksanakan dalam rangka tercapainya kepastian dan perlindungan hukum serta keadilan dan kemakmuran bagi seluruh rakyat Indonesia.[4]
- Dalam operasionalisasi pembaruan agraria terutama dalam kaitannya dengan perundang-undangan, terdapat prinsip-prinsip yang harus dijadikan dasar yakni:[5]
1) prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia;
2) prinsip penghormatan kepada hak asas manusia;
3) prinsip penghormatan supremasi hukum dan pengakomodasian prularisme hukum dalam unifikasi hukum;
4) prinsip kesejahteraan rakyat;
5) prinsip keadilan;
6) prinsip keberlanjutan;
7) prinsip pelaksanaan fungsi sosial, kelestarian dan fungsi ekologis;
8) prinsip keterpaduan dan koordinasi antarsektor;
9) prinsip pengakuan dan penghormatan hak masyarakat hukum adat dan keragaman budaya bangsa;
10) prinsip keseimbangan hak dan kewajiban negara, pemerintah (pusat, daerah provinsi, kabupaten/kota, dan desa atau yang setingkat), masyarakat dan individu;
11) prinsip desentralisasi.
- Bahwa dalam rangka pelaksanaan prinsip-prinsip diatas, salah satu arah kebijakan utama yang harus dilakukan dalam pembaruan agraria adalah melakukan pengkajian ulang terhadap berbagai peraturan perundangundangan yang berkaitan dengan agraria dalam rangka sinkronisasi kebijakan antarsektor demi terwujudnya peraturan perundang-undangan yang didasarkan pada prinsip-prinsip diatas.[6]
- MPR menugaskan DPR RI bersama Presiden RI untuk segera mengatur lebih lanjut pelaksanaan pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam dengan menjadikan Ketetapan ini sebagai landasan dalam setiap pembuatan kebijakan; dan semua undang-undang dan peraturan pelaksanaannya yang tidak sejalan dengan Ketetapan ini harus segera dicabut, diubah, dan/atau diganti.[7]
Sebelum dikeluarkannya TAP MPR tentang Pembaruan Agraria pada
tahun 2001, salah satu arahan kebijakan pembangunan di bidang ekonomi dalam GBHN 1999-2004 adalah mengembangkan kebijakan pertanahan untuk meningkatkan pemanfaatan dan penggunaan tanah secara adil, transparan, dan
produktif mengutamakan hak-hak rakyat setempat, termasuk hak ulayat dan masyarakat adat, serta berdasarkan tata ruang wilayah yang serasi dan seimbang.91Ditegaskan pula bahwa salah satu ciri sistem ekonomi kerakyatan adalah pemanfaatan dan penggunaan tanah dan sumber daya alam lainnya, seperti hutan, laut, air, udara, dan mineral secara adil, transparan dan produktif dengan mengutamakan hak-hak rakyat setempat, termasuk hak ulayat masyarakat adat dengan tetap menjaga kelestarian fungsi lingkungan hidup.
Untuk melaksanakan amanat GBHN 1999-2004, program pembangunan
prioritas untuk mempercepat pengembangan wilayah di bidang pertanahan adalah
dengan “Program Pengelolaan Pertanahan”. Tujuan dari program ini adalah mengembangkan administrasi pertanahan untuk meningkatkan pemanfaatan dan penguasaan tanah secara adil dengan mengutamakan hak-hak rakyat setempat termasuk hal ulayat masyarakat hukum adat dan meningkatkan kapasitas kelembagaan pengelolaan pertanahan di pusat dan daerah. Sasaran yang ingin dicapai adalah adanya kepastian hukum terhadap hak milik atas tanah; dan terselenggaranya pelayanan pertanahan bagi masyarakat secara efektif oleh setiap pemerintah daerah dan berdasarkan pada peraturan dan kebijakan pertanahan yang
berlaku secara nasional.
Kegiatan pokok yang dilakukan adalah (1) peningkatan pelayanan pertanahan di daerah yang didukung sistem informasi pertanahan yang andal; (2) penegakan hukum pertanahan secara konsisten; (3) penataan penguasaan tanah agar sesuai dengan rasa keadilan; (4) pengendalian penggunaan tanah sesuai dengan rencana tata ruang wilayah termasuk pemantapan sistem perizinan yang berkaitan dengan pemanfaatan ruang atau penggunaan tanah didaerah; dan (5) pengembangan kapasitas kelembagaan pertanahan di pusat dan daerah.
Terlihat bahwa agenda pembangunan di bidang agraria dalam program pembanguan nasional (Propenas 2000-2004) belum menyentuh ranah pembangunan di bidang hukum agraria, sehingga tetap kiranya kehadiran TAP MPR No.IX/MPR/2001 sebagai awal pembaruan hukum di bidang agraria.
Namun disayangkan amanat pembaruan hukum sebagaimana diamanatkan dalam TAP MPR tersebut tidak mendapat respon dari pihak pemerintah maupun DPR. Hal ini dapat dilihat dari tidak terwujudnya satu undang-undangpun sebagaimana diamanatkan dalam TAP MPR tersebut.
Politik hukum pemerintahan pasca 2001 belum memberi dukungan yang real terhadap ide pembaruan hukum agraria. Baru dalam program perencanaan di bidang perundang-undangan secara nasional yang dilakukan dengan instrumen yang disebut Pengertian Program Legislasi Nasional (Prolegnas) pada periode 2005-2009, terdapat beberapa Rancangan Undang-Undang (RUU) yang disinyalir merupakan RUU yang akan dibentuk dalam rangka pelaksanaan pembaruan hukum agraria sebagaimana dimaksud. Prolegnas menurut UU Nomor 10 tahun 2004 adalah instrumen perencanaan program pembentukan undang-undang yang disusun secara berencana, terpadu, dan sistematis.[8] Pengertian ini menunujukkan bahwa prolegnas merupakan instrumen mekanisme perencanaan hukum, yakni para pembentuk undang-undang (DPR dan Pemerintah) merencanakan pembangunan materi hukum melalui perundang-undangan melalui suatu program yang terencana, terpadu dan tersistematis.
Beberapa RUU terkait dengan pembaruan hukum agraria dalam dafta Prolegnas 2005-2009 antara lain:
- RUU Hak Milik atas Tanah (nomor urut 67).
- RUU tentang Pengambilalihan Lahan untuk Kepentingan Umum (nomor urut 68).
- RUU tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Pokok-Pokok Agraria ((nomor urut 69).
Bahkan RUU tentang Perubahan atas UUPA masuk dalam daftar prioritas tahunan Prolegnas 2005. Walaupun ternyata target ini tidak tercapai sehingga pad tahun 2006, RUU tentang Perubahan atas UUPA kembali diagendakan untu diselesaikan melalui prolegnas prioritas tahun 2006. Agenda perubahan pada tahun 2006 inipun tidak terlaksana. Pada tahun 2007, pemerintahan Soesilo Bambang Yudhoyono justru menarik rencana perubahan atas UUPA dan secara resmi disepakati oleh pemerintah (diwakili oleh BPN) dan DPR (Komisi II) dalam rapat kerja di DPR pada tanggal 29 Januari 2007.
Dengan ditariknya RUU Perubahan atas UUPA, kemudian Pemerintah mengusulkan beberapa RUU sebagai tindak lanjut pembaruan hukum agraria yakni RUU tentang Pertanahan, RUU Reforma Agraria, RUU tentang Pengadaan Tanah guna Pelaksanaan Pembangunan bagi Kepentingan Umum dalam Usulan Prolegnas 2010-2014 kepada DPR. Namun berdasarkan hasil pembahasan bersama Pemerintah (Kementerian Hukum dan HAM, c.q. Kepala BPHN) dan DPR (Badan Legislasi), disepakati beberapa RUU di bidang hukum agraria dalam Prolegnas jangka menengan 2010-2014 antara lain sebagai berikut:
- RUU Pengambilalihan Tanah untuk Kepentingan Pembangunan (nomor urut 30).
- RUU Pertanahan (nomor urut 65).
- RUU Pengadilan Keagrarian (nomor urut 160).
- RUU Perubahan Hak tanggungan atas tanah beseta benda-benda yang berkaitan dengan tanah (nomor urut 193).
- RUU tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 56/Prp/ Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian (nomor urut 197).
Memasuki periode kedua (tahun 2011), tidak satupun dari kelima RUU tersebut yang masuk dalam prioritas tahunan baik pada Prolegnas 2010, maupun 2011. Hal ini menunjukkan bagaimana sikap politik hukum pemerintahan saat ini terhadap isu pembaruan hukum agraria. Dalam dua masa jabatan ini, pembaruan hukum agraria belum menjadi prioritas meskipun untuk potret politik hukum dan agenda pembangunan materi hukum jangka menengah 2010-2014 beberapa RUU di bidang hukum agraria tersebut telah diagendakan.
[1] Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia: Sejarah Pembentukan…, Op. Cit, Hal 243- 244
[2] Lihat Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Ketetapan MPR No.IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam, Konsideran Menimbang Huruf d.
[3] Ibid, Pasal 1
[4] Ibid, Pasal 2
[5] Ibid Pasal 4
[6] Ibid, Pasal 5.
[7] Ibid, Pasal 6.
[8] Republik Indonesia, Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Op. Cit., Pasal 1 angka 9